□本报记者 李小彤

　　
　　城镇化的核心在于市民化，就是让一部分农民向城市转移并逐渐成为市民的过程。这其中一个最基本的问题就是户口问题。虽然户口问题并不是市民化的全部，但是却直接影响着市民化的可能和路径。因为，在现有的户籍制度条件下，户口并不只是身份问题，更重要的是它还直接关系到人们的就业、住房、教育、卫生、社会保障等基本生活。如果没有城市户口，农民工在在城市生存都将成为问题，更不用说融入城市社会了。

　　户籍改革的现有探索

　　
　　据发改委社会发展研究所王阳博士介绍，近年来，我国各地在改革户籍制度方面进行了诸多探索，但是由于城市之间的规模和等级不同，因而在户籍制度改革的力度和进展上也存在较大差异。户改实践模式大致可以分为三种：一是以 “最低条件，全面放开”为特点的中西部小城镇户籍制度改革模式；二是以 “取消限额，条件准入”为特点的一般大、中城市户籍制度改革模式；三是以 “筑高门槛，开大城门”为特点的北京、上海等特大城市户籍制度改革模式。目前的户改基本沿袭了这三种模式，只是模式之间的区隔和分界在弱化，甚至出现了某种程度的融合和交汇。比如，特大城市广州已经出台了户籍改革方案，设定了改革的目标阶段和实现阶段，为户改的推进奠定了制度基础。再如，成都和重庆等大城市的户籍制度改革，已经从制度上创建了 “一元化户籍”的整体框架，正在通过改革其他配套政策，如住房保障、教育、 最低保障等制度， 实现真正意义上的 “户籍一元化”。
　　2010年1月，成都市正式出台了《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》，意味着在成都市范围内居民的自由迁徙成为可能。作为统筹城乡改革的实验区，成都的户籍制度改革是其中的一项重要改革举措，甚至被视为是打破我国延续60年的户籍制度的 “最彻底的改革”。
　　成都市7年的城乡统筹，使城乡差距逐步缩小。具体表现在：一是弥合社会保障差距方面，农民工在已经实现住院医疗保险、工伤保险待遇与城镇职工同等的基础上，即将实现基本养老保险、失业保险、生育保险待遇与城镇职工一致。二是定期组织各种免费就业培训，提高农转非居民的就业能力，充分保证就业。当前，成都户改也面临一些挑战：一是统一城乡住房保障体系。改革后，由农民进入城镇所产生的保障房需求尚难估算，政府也难以准确测算保障房建设需要增加的开支。二是教育资源的供给，2001年郑州户改，因为完全放开户籍限制导致人口迅速膨胀，引发交通、教育等公共资源急剧紧张，最终改革停止。成都市出台的统一城乡户籍意见同样提出 “统一户籍按居住地就近入学”，但由于同样存在优质教育资源过分集中问题，可能会出现与郑州类似的情况。
　　在某种程度上，作为户改的先行者和开拓者，成都户改的经验和挑战是全国其他地方的一面镜子，值得借鉴。

　　“既近又远”的城市户籍

　　
　　清华大学社会科学学院院长李强认为，随着户籍制度改革的不断推进，城乡二元户籍制度的逐渐松动，以及不同城市之间户口等级差异的不断加剧，市民化对广大普通农民或农民工来说似乎变成了一件既可能又不可能的事情。究其原因，主要在于：一方面，部分中小城镇为了广泛吸纳人力和资本，参与城市建设和发展，所以在户籍制度改革推进过程中，不断放开户籍限制，降低户籍门槛，鼓励外来人员入户，因此给广大农民工在小城镇落户、实现市民化带来了希望。从这个意义上说，既往的户籍制度改革无疑为农民工市民化提供了可能。另一方面，绝大多数大城市尤其是一线城市，为了严格控制自身人口规模，优化人口结构，在户籍制度改革的过程中，一般都设立了较高的经济条件和人才标准，因此对绝大多数农民工来说，在这些城市落户实际上是可望而不可即的。也就是说，绝大多数普通农民工要想在大中城市尤其是一线城市实现市民化，几乎是一件不太可能的事情。
　　可是，我们要知道，目前大城市仍然是吸纳农民工人数最多、也是最集中的地方。所以，大城市的这种户籍限制也让农民工市民化及路径选择问题变得尤为突出，也引起了社会的普遍关注。在市民化的 “可能”与 “不可能”之间，农民工经常要做一道艰难的选择题：坚守还是返乡？
　　李强这样说：“实际上有很大一部分农民工在面对市民化这一问题时，往往并不是选择在大城市坚守，也不是选择直接返回农村，而是另辟蹊径，选择了‘第三条道路’，即在大城市挣到足够的钱后，回到家乡或离家乡较近的小城镇或县城长期定居生活。因为，虽然现行户籍制度使农民工在大城市实现市民化几乎是不可能的，但这并不会打消长期以来深深地刻在几亿农民工脑海里的市民化梦想，于是就自发地形成了一种农民工市民化的特殊路径，即 ‘就地市民化’或‘就近市民化’，所谓 ‘离土不离乡’。

　　户改的未来方向

　　近日发布的国家《新型城镇化规划（2014-2020年）》中，明确要实施差别化落户政策。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万－100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万－300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万－500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。
　　中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉认为，推进户籍制度改革的实质性突破，当前最紧迫的任务是这么三个方面：
　　一是中央政府要提出改革目标和实施时间表。即把以户籍人口为统计基础的城市化率作为指导性规划下发给地方政府，分人群有条件地设定完成改革的截止期。大致来说，在2020年之前分步骤、分人群满足目前1.59亿人的落户和基本公共服务需求，消除人户分离的存量问题；同时按照每年城市化水平提高1个百分点的节奏，可以在劳动力转移到城市后5年的时间里，解决户籍问题。即到2030年前，大体上使完整意义上的城市化率达到70％。
　　二是明确区分中央和地方在推进户籍制度改革中的财政责任。中央要对基本公共服务的内涵和外延做出明确界定，据此重新划分中央和地方责任，同时也可以避免不顾国情无限扩大覆盖范围的现象。建议由地方政府为社会保障和最低生活保障等生活救助项目中补贴部分埋单，而中央政府承担全部各级义务教育责任。这样，也可以同时解决长期存在的义务教育在地区之间和城乡之间的不均衡问题。
　　三是地方政府根据中央的要求制定改革路线图，按照既定时间表推进改革。对于尚未纳入市民化时间表的农民工及其家庭，地方政府有责任尽快为其提供均等化的基本公共服务。根据问题的紧迫性，区分先后地推进基本公共服务均等化进程。大体上，均等化的顺序应依次为：基本社会保险（其中顺序应为工伤保险、养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险）、义务教育、最低生活保障和保障性住房。其中基本社会保险和义务教育的充分覆盖，应该无条件地尽快完成。